發(fā)行土地儲(chǔ)備專項(xiàng)債券，是完善地方政府專項(xiàng)債券管理、規(guī)范地方政府土地儲(chǔ)備融資行為的重要舉措。以往專項(xiàng)債券的監(jiān)管主要來(lái)自于各級(jí)財(cái)政部門(mén)。在土地儲(chǔ)備專項(xiàng)債券的監(jiān)管中引入國(guó)土資源部門(mén)，有利于確保土地儲(chǔ)備項(xiàng)目的真實(shí)性、規(guī)范性，為確保償債打下了良好的前期基礎(chǔ)
6月1日，財(cái)政部、國(guó)土資源部發(fā)布《地方政府土地儲(chǔ)備專項(xiàng)債券管理辦法（試行）》（以下簡(jiǎn)稱《辦法》），明確土地儲(chǔ)備專項(xiàng)債券發(fā)行、管理有關(guān)事項(xiàng)。
推出這一強(qiáng)調(diào)項(xiàng)目收益和融資自求平衡的專項(xiàng)債券品種，是地方政府舉債融資機(jī)制改革和保障土地儲(chǔ)備融資需求的一個(gè)重要舉措。就此，《經(jīng)濟(jì)日?qǐng)?bào)》記者采訪了財(cái)政部、國(guó)土資源部有關(guān)負(fù)責(zé)人和專家學(xué)者。
土地儲(chǔ)備確立融資新模式
土地儲(chǔ)備，也就是地方政府為調(diào)控土地市場(chǎng)、促進(jìn)土地資源合理利用，依法取得土地，實(shí)行前期開(kāi)發(fā)、儲(chǔ)存以備供應(yīng)土地。
“土地儲(chǔ)備是穩(wěn)定土地市場(chǎng)、落實(shí)調(diào)控職能的有效手段，有利于提供保障性安居工程用地，支持應(yīng)對(duì)房?jī)r(jià)過(guò)快上漲，滿足中低收入家庭住房需求；有利于保證土地利用總體規(guī)劃和城市總體規(guī)劃實(shí)施，促進(jìn)土地節(jié)約集約利用，提高土地利用效率；有利于促進(jìn)土地市場(chǎng)發(fā)育，為土地招標(biāo)拍賣(mài)掛牌出讓提供保障。”國(guó)土資源部有關(guān)負(fù)責(zé)人表示，依法依規(guī)解決土地儲(chǔ)備資金問(wèn)題，是保障土地儲(chǔ)備工作健康發(fā)展的重要基礎(chǔ)。
“用地供應(yīng)是促進(jìn)房地產(chǎn)市場(chǎng)平穩(wěn)健康發(fā)展的重要手段，土地儲(chǔ)備作為地方政府儲(chǔ)存以備供應(yīng)土地的制度，其重要性日益凸顯。”北京大學(xué)法學(xué)院房地產(chǎn)法研究中心中方主任樓建波說(shuō)。
2015年以前，地方土地儲(chǔ)備資金的來(lái)源以銀行貸款為主。為加強(qiáng)對(duì)地方政府舉債融資行為的監(jiān)督、遏制政府債務(wù)過(guò)快增長(zhǎng)勢(shì)頭、防范政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)、保障地方政府合理融資需求，在借鑒和比較主要市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家地方政府融資模式經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，立足我國(guó)國(guó)情和實(shí)踐，從2015年起實(shí)施的新預(yù)算法規(guī)定，地方政府應(yīng)當(dāng)通過(guò)發(fā)行地方政府債券方式舉借債務(wù)，除此以外不得以其他任何方式舉債。
其后，財(cái)政部、國(guó)土資源部印發(fā)文件，明確各地不得再向銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)舉借土地儲(chǔ)備貸款，土地儲(chǔ)備融資需求應(yīng)當(dāng)通過(guò)省級(jí)政府發(fā)行地方政府債券方式解決。
“與此同時(shí)，為保障土地儲(chǔ)備等重點(diǎn)領(lǐng)域籌資方式調(diào)整后合理融資需求，按照新預(yù)算法和《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見(jiàn)》（國(guó)發(fā)〔2014〕43號(hào)）有關(guān)精神，財(cái)政部積極研究推動(dòng)完善地方政府專項(xiàng)債券管理，加快按照地方政府性基金收入項(xiàng)目分類發(fā)行專項(xiàng)債券步伐，著力發(fā)展實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目收益和融資自求平衡的專項(xiàng)債券品種，并經(jīng)第十二屆全國(guó)人大第五次會(huì)議審議批準(zhǔn)。根據(jù)地方政府性基金收入項(xiàng)目特點(diǎn)和相關(guān)工作進(jìn)展，2017年擬選擇土地儲(chǔ)備等重點(diǎn)領(lǐng)域開(kāi)展試點(diǎn)。”財(cái)政部有關(guān)負(fù)責(zé)人介紹。
通過(guò)專項(xiàng)債券管理模式創(chuàng)新，形成總量可控、動(dòng)態(tài)可持續(xù)的資金保障機(jī)制，以合法規(guī)范方式保障土地儲(chǔ)備項(xiàng)目合理融資需求，既促進(jìn)土地市場(chǎng)規(guī)范、健康發(fā)展，又發(fā)揮國(guó)土資源對(duì)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的服務(wù)保障作用，支持地方穩(wěn)增長(zhǎng)、補(bǔ)短板。
樓建波認(rèn)為，與銀行貸款不同，土地儲(chǔ)備專項(xiàng)債券根據(jù)土地儲(chǔ)備業(yè)務(wù)實(shí)際需要籌措資金，地方政府在土地供應(yīng)方面取得比較大的主動(dòng)性，不再受制于原來(lái)銀行貸款還本付息的壓力。“專項(xiàng)債可以使土地儲(chǔ)備更為有效，更及時(shí)地組織供地，助力土地供給側(cè)改革和通過(guò)土地供應(yīng)促進(jìn)房地產(chǎn)市場(chǎng)健康穩(wěn)定發(fā)展。”樓建波說(shuō)。
債券與項(xiàng)目資產(chǎn)及收益對(duì)應(yīng)
“發(fā)行土地儲(chǔ)備專項(xiàng)債券，是完善地方政府專項(xiàng)債券管理、規(guī)范地方政府土地儲(chǔ)備融資行為的重要舉措。”財(cái)政部有關(guān)負(fù)責(zé)人表示。
什么是土地儲(chǔ)備專項(xiàng)債券？《辦法》明確提出，土地儲(chǔ)備專項(xiàng)債券是地方政府專項(xiàng)債券的一個(gè)品種，以項(xiàng)目對(duì)應(yīng)并納入政府性基金預(yù)算管理的國(guó)有土地使用權(quán)出讓收入或國(guó)有土地收益基金收入償還。
“土地儲(chǔ)備專項(xiàng)債券根據(jù)土地儲(chǔ)備業(yè)務(wù)實(shí)際需要，在發(fā)行額度和期限、發(fā)行對(duì)象、項(xiàng)目管理、收益回報(bào)等方面‘量身打造’，全面適應(yīng)土地儲(chǔ)備業(yè)務(wù)特點(diǎn)，有利于健全規(guī)范的地方政府舉債融資機(jī)制，保障土地儲(chǔ)備領(lǐng)域項(xiàng)目建設(shè)合理融資需求，防范專項(xiàng)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。”財(cái)政部有關(guān)負(fù)責(zé)人說(shuō)。
土地儲(chǔ)備專項(xiàng)債券這一創(chuàng)新，是依據(jù)預(yù)算法、國(guó)發(fā)〔2014〕43號(hào)文件確定的地方政府債券管理理念，借鑒國(guó)外市政債券管理經(jīng)驗(yàn)，對(duì)應(yīng)的政府性基金或?qū)ｍ?xiàng)收入償還的專項(xiàng)債券，強(qiáng)化項(xiàng)目收益和融資自求平衡的管理理念，發(fā)揮專項(xiàng)債券項(xiàng)目對(duì)應(yīng)專項(xiàng)收入、資產(chǎn)的償債保障作用。
“兩部門(mén)明確了土地儲(chǔ)備專項(xiàng)債券的發(fā)行、管理制度，進(jìn)一步嚴(yán)肅地方政府財(cái)經(jīng)紀(jì)律，防止因土地儲(chǔ)備違法違規(guī)舉債，防范地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。”國(guó)泰君安證券銀行業(yè)首席分析師王劍表示。
《辦法》要求，土地儲(chǔ)備專項(xiàng)債券發(fā)行嚴(yán)格對(duì)應(yīng)項(xiàng)目實(shí)施；債券期限與項(xiàng)目實(shí)際相適應(yīng)；債券安排的支出明確到具體項(xiàng)目；土地儲(chǔ)備項(xiàng)目取得的土地出讓收入，按照該項(xiàng)目對(duì)應(yīng)的債券余額統(tǒng)籌安排資金。通過(guò)將原來(lái)集中發(fā)行和管理的專項(xiàng)債券，進(jìn)一步完善為按項(xiàng)目發(fā)行和管理，便于投資者信息甄別，提高債券市場(chǎng)化水平。
“發(fā)行土地儲(chǔ)備專項(xiàng)債券的資金只能用于指定項(xiàng)目的開(kāi)發(fā)，而且與項(xiàng)目資產(chǎn)掛鉤，一方面保證了特定項(xiàng)目土地儲(chǔ)備資金的專款專用，有助于避免土儲(chǔ)項(xiàng)目因資金不足而不能按期完成；另一方面，由于土儲(chǔ)項(xiàng)目與項(xiàng)目資產(chǎn)掛鉤，還本付息有保障，既有助于保護(hù)債券投資人的利益，也有助于避免可能出現(xiàn)的地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。”樓建波說(shuō)。
上海財(cái)大公共政策與治理研究院副院長(zhǎng)鄭春榮還認(rèn)為，以往專項(xiàng)債券的監(jiān)管主要來(lái)自于各級(jí)財(cái)政部門(mén)，而土地儲(chǔ)備專項(xiàng)債券的監(jiān)管中引入國(guó)土資源部門(mén)，有利于發(fā)揮各級(jí)國(guó)土資源部門(mén)的專業(yè)優(yōu)勢(shì)，確保土地儲(chǔ)備項(xiàng)目的真實(shí)性、規(guī)范性，為確保償債形成了良好的前期基礎(chǔ)。
專項(xiàng)債券有望再添新品種
2015年1月1日開(kāi)始實(shí)施的新預(yù)算法確立了我國(guó)地方政府舉債融資新機(jī)制，國(guó)發(fā)〔2014〕43號(hào)文件則對(duì)加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理作出了明確具體的規(guī)定。
根據(jù)國(guó)發(fā)〔2014〕43號(hào)文件，地方政府舉債采取政府債券方式。其中，沒(méi)有收益的公益性事業(yè)發(fā)展確需政府舉借一般債務(wù)的，由地方政府發(fā)行一般債券融資，主要以一般公共預(yù)算收入償還；有一定收益的公益性事業(yè)發(fā)展確需政府舉借專項(xiàng)債務(wù)的，由地方政府通過(guò)發(fā)行專項(xiàng)債券融資，以對(duì)應(yīng)的政府性基金或?qū)ｍ?xiàng)收入償還。
政府債券劃分為一般債券和專項(xiàng)債券也是不少國(guó)家的通行做法。“美國(guó)市政債主要有一般債券和收益?zhèn)找鎮(zhèn)臀覈?guó)的專項(xiàng)債券有相同的地方，差別主要在于美國(guó)收益?zhèn)c項(xiàng)目相對(duì)應(yīng)，我們目前基本與政府性基金預(yù)算相對(duì)應(yīng)，政府性基金預(yù)算是許多項(xiàng)目的結(jié)合。土地儲(chǔ)備專項(xiàng)債券就是進(jìn)一步分類對(duì)應(yīng)到具體項(xiàng)目。”中央財(cái)經(jīng)大學(xué)教授喬寶云說(shuō)。
土地儲(chǔ)備專項(xiàng)債券正是突破了只籠統(tǒng)地和政府性基金對(duì)應(yīng)，適應(yīng)土地儲(chǔ)備現(xiàn)實(shí)需求應(yīng)運(yùn)而生。鄭春榮認(rèn)為，土地儲(chǔ)備專項(xiàng)債券的推出，是在已有地方債務(wù)管理框架上又一次精細(xì)化管理優(yōu)化。
“選擇土地儲(chǔ)備等部分政府性基金收入項(xiàng)目分類發(fā)行專項(xiàng)債券，有利于豐富地方政府債券品種，完善地方政府債券市場(chǎng)，進(jìn)一步增強(qiáng)地方政府債券透明度，保護(hù)投資者合法權(quán)益，支持對(duì)債券科學(xué)合理定價(jià)，提高地方政府債券市場(chǎng)化水平，吸引更多社會(huì)資本投資地方政府債券，帶動(dòng)民間資本支持重點(diǎn)領(lǐng)域項(xiàng)目建設(shè)，激發(fā)民間投資潛力。”財(cái)政部有關(guān)負(fù)責(zé)人說(shuō)。
記者獲悉，當(dāng)前有關(guān)部門(mén)正在積極研究其他品種的專項(xiàng)債券。“土地儲(chǔ)備專項(xiàng)債券只是地方政府專項(xiàng)債券的一個(gè)品種，可以預(yù)測(cè)，將來(lái)專項(xiàng)債券的品種將越來(lái)越多，除了土地儲(chǔ)備專項(xiàng)債券，還可能有市政建設(shè)專項(xiàng)債券、交通運(yùn)輸設(shè)施建設(shè)專項(xiàng)債券等，不同的專項(xiàng)債券，信用風(fēng)險(xiǎn)不同，發(fā)行利率有所差異，債券市場(chǎng)的市場(chǎng)定價(jià)功能將進(jìn)一步發(fā)揮作用。”鄭春榮說(shuō)。
喬寶云也認(rèn)為，建立專項(xiàng)債券與項(xiàng)目資產(chǎn)、收益對(duì)應(yīng)的制度，這個(gè)做法符合市場(chǎng)規(guī)律，是發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體實(shí)踐證明行之有效的辦法，能夠通過(guò)市場(chǎng)機(jī)制有效識(shí)別、防范和合理釋放專項(xiàng)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。
“在可能的條件下，應(yīng)當(dāng)逐步擴(kuò)大范圍，最終專項(xiàng)債券都應(yīng)當(dāng)與項(xiàng)目資產(chǎn)、收益相對(duì)應(yīng)。當(dāng)然，進(jìn)一步按項(xiàng)目發(fā)行專項(xiàng)債券，也需要考慮項(xiàng)目的融資成本特別是利率問(wèn)題。”喬寶云說(shuō)。（經(jīng)濟(jì)日?qǐng)?bào)·中國(guó)經(jīng)濟(jì)網(wǎng)記者 曾金華）
